Tribunal de Justiça suspendeu a lei complementar sobre expansão urbana na margem esquerda do Rio Madeira

O Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, suspendeu definitivamente a lei complementar (LC n. 520/2014) alterou a LC n. 97/1999, que dispõe sobre parcelamento, uso e ocupação do solo no município de Porto Velho, e que modificou o Plano Diretor da capital, alterando, por via reflexa, a LC n. 311/2008, e que considera como área de expansão urbana a área compreendida do outro lado da ponte (BR 319, margem esquerda), limitando-se a 3.000 m (três mil metros) à margem direita e 2.000 m (dois mil metros) à margem esquerda, sentido Humaitá-AM, até a divisa com o Estado do Amazonas. 

Segundo o Tribunal, a competência que disciplina a gestão administrativo-patrimonial é privativa do Chefe do Poder Executivo, assim, a iniciativa de lei do Legislativo que altera zonas urbanas em desrespeito às normas, estudos e planejamento prévios, com impacto de vulto no planejamento e execução orçamentária, importa em violação frontal ao texto constitucional, pois quando a pretexto de legislar, o Poder Legislativo administra, editando leis que equivalem na prática a verdadeiros atos de administração, viola a harmonia e a independência que deve existir entre os poderes estatais.

O desembargador, Oudivanil de Marins, relator do processo, jugou e declarou a inconstitucionalidade formal e material da Lei Complementar n. 520/2014, de 14 de fevereiro de 2014, promulgada pelo Câmara dos Vereadores de Porto Velho.

Veja o processo e a decisão do Relator.
 

Dados do Processo

 Conteúdo do Acórdão

PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DE RONDÔNIA 
Tribunal de Justiça 
Tribunal Pleno 

Data de distribuição :02/12/2014 
Data de redistribuição :24/04/2015 
Data de julgamento :21/03/2016 

0012567-89.2014.8.22.0000 Ação Direta de Inconstitucionalidade 
Requerente : Ministério Público do Estado de Rondônia 
Requerido : Prefeito do Município de Porto Velho - RO 
Procuradores: Mirton Moraes de Souza (OAB/RO 563) e outros 
Requerida : Câmara Municipal de Porto Velho - RO 
Procurador : Marcelino Maciel Mazalli Mariano (OAB/RO 946) 
Interessado (Parte Passiva): Município de Porto Velho - RO 
Procuradores: Mirton Moraes de Souza (OAB/RO 563) e outros 
Relator : Desembargador Oudivanil de Marins 

EMENTA 

Ação direta de inconstitucionalidade. Área urbana. Expansão. Plano diretor. Alteração legal. Iniciativa do legislativo. Atividade administrativa. Impacto no orçamento. Geração de despesas. Disciplina constitucional. Requisitos. Violação. Separação dos poderes. Procedência. 

A competência que disciplina a gestão administrativo-patrimonial é privativa do Chefe do Poder Executivo, assim, a iniciativa de lei do Legislativo que altera zonas urbanas em desrespeito às normas, estudos e planejamento prévios, com impacto de vulto no planejamento e execução orçamentária, importa em violação frontal ao texto constitucional, pois quando a pretexto de legislar, o Poder Legislativo administra, editando leis que equivalem na prática a verdadeiros atos de administração, viola a harmonia e a independência que deve existir entre os poderes estatais. 

ACÓRDÃO 

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os desembargadores do Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, na conformidade da ata de julgamentos e das notas taquigráficas, em, POR UNANIMIDADE, JULGAR PROCEDENTE A AÇÃO PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL DA LC N. 520/2014, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

Os desembargadores Isaias Fonseca Moraes, Valdeci Castellar Citon, Eurico Montenegro, Renato Mimessi, Valter de Oliveira, Ivanira Feitosa Borges, Rowilson Teixeira, Moreira Chagas, Walter Waltenberg Silva Junior, Kiyochi Mori, Marcos Alaor Diniz Grangeia, Miguel Monico Neto, Marialva Henriques Daldegan Bueno, Alexandre Miguel, Gilberto Barbosa e Sansão Saldanha acompanharam o voto do relator. 

Ausente, momentaneamente, o desembargador Raduan Miguel Filho. 

Ausentes os desembargadores Roosevelt Queiroz Costa, Daniel Ribeiro Lagos e Hiram Souza Marques. 

Porto Velho, 21 de março de 2016. 

DESEMBARGADOR OUDIVANIL DE MARINS 
RELATOR 

PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DE RONDÔNIA 
Tribunal de Justiça 
Tribunal Pleno 

Data de distribuição :02/12/2014 
Data de redistribuição :24/04/2015 
Data de julgamento :21/03/2016 

0012567-89.2014.8.22.0000 Ação Direta de Inconstitucionalidade 
Requerente : Ministério Público do Estado de Rondônia 
Requerido : Prefeito do Município de Porto Velho - RO 
Procuradores: Mirton Moraes de Souza (OAB/RO 563) e outros 
Requerida : Câmara Municipal de Porto Velho - RO 
Procurador : Marcelino Maciel Mazalli Mariano (OAB/RO 946) 
Interessado (Parte Passiva): Município de Porto Velho - RO 
Procuradores: Mirton Moraes de Souza (OAB/RO 563) e outros 
Relator : Desembargador Oudivanil de Marins 

RELATÓRIO 

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade interposta pelo Prefeito do Município de Porto Velho, com pedido de liminar, objetivando a suspensão cautelar da Lei Complementar n. 520, de 17 de fevereiro de 2014, que trata sobre parcelamento, uso e ocupação do solo nesta capital, tratando especificamente sobre a expansão urbana do município de Porto Velho na margem esquerda do Rio Madeira (BR 319, sentido Humaitá-AM). 

Tal lei complementar (LC n. 520/2014) alterou a LC n. 97/1999 (que dispõe sobre parcelamento, uso e ocupação do solo no município de Porto Velho), bem como modificou o Plano Diretor desta capital, alterando, por via reflexa, a LC n. 311/2008, de modo a considerar como área de expansão urbana a área compreendida do outro lado da ponte (BR 319, margem esquerda), limitando-se a 3.000 m (três mil metros) à margem direita e 2.000 m (dois mil metros) à margem esquerda, sentido Humaitá-AM, até a divisa com o Estado do Amazonas. 

Assevera estar presente a inconstitucionalidade formal da referida norma, sob o fundamento de vício de iniciativa, vez que a lei foi de iniciativa da Câmara Municipal (fl. 26), conquanto, a seu ver, deveria ser, reservadamente, do Prefeito. Aduz contrariedade aos artigos 112, 125, 149, 158 e 221 da Constituição Estadual de Rondônia, nos quais tal modificação legislativa ocorreu sem proposta alguma do Poder Executivo e sem a elaboração de estudo e planejamento prévios, ao arrepio de estudos técnicos exarados pelos órgãos responsáveis, recomendações administrativas do Ministério Público Federal e Estadual (todos opinando desfavoravelmente!), além da ausência de participação popular nos moldes estabelecidos na Constituição Estadual. 

Informa, ainda, que quando o projeto de lei foi submetido a sua apreciação, vetou-o totalmente (fls. 113-15) porque a matéria, sob seus argumentos, não era afeta a Câmara dos Vereadores, vez que suprimia a autonomia do Poder Executivo Municipal. 

Derrubado o veto, com base no art. 30, inc. I, da Constituição Federal, a lei foi promulgada (f.149). 

Aduz haver o fumus boni iuris em face do vício de iniciativa, ensejando a usurpação de competência do chefe do poder executivo e o periculum in mora pela necessidade de se preservar a ordem jurídica, a separação dos poderes. 
Sob esses argumentos, requereu a concessão da tutela de urgência, sendo indeferida pelo presidente à época, excelentíssimo desembargador Rowilson Teixeira, reconsiderado o pleito após a interposição de agravo regimental, sendo suspensa a eficácia da norma (fls. 341-6). 

Notificados, manifestaram-se: o presidente da Câmara Municipal de Porto Velho às folhas 353-8 pela constitucionalidade da Lei Complementar n. 520/2014; O município de Porto Velho, favorável ao reconhecimento de sua inconstitucionalidade (fls. 364); A Procuradoria-Geral do Estado às fls. 376-380, pela improcedência da ação declaratória, também sob alegação da inexistência de inconstitucionalidade formal e material; E, por fim, a seu tempo, a Procuradoria-Geral de Justiça, por meio de seu procurador Cláudio José de Barros Silveira, lavrou parecer opinando pela procedência da ação para que se declare a inconstitucionalidade da Lei Complementar n. 520/2014, em decorrência de evidentes vícios formais e materiais (fls. 366-372). 

Assim aportaram os autos. 

É o relatório. 

VOTO 

DESEMBARGADOR OUDIVANIL DE MARINS 

Procede o pedido. 

A Lei Complementar n. 520/2014, de 17 de fevereiro de 2014, do município de Porto Velho, promulgada pelo presidente da Câmara Municipal, após rejeição do veto do Poder Executivo, alterou a Lei Complementar n. 97/1999, que dispõe sobre parcelamento, uso e ocupação do solo do município de Porto Velho, tendo a seguinte redação: 

Altere-se o § 5º, do art. 6º da Lei Complementar nº 97, de 1999, passando a ter a seguinte redação: 

Art. 6º [...] 

§ 5º São áreas de expansão urbana as contidas fora do perímetro urbano até 5.000,00 m (cinco mil metros), e outras áreas legalmente reconhecidas pelo Poder Público, bem como as áreas da BR 319, sentido Humaitá, a margem esquerda do Rio Madeira, limitando-se a três mil metros a margem esquerda da BR 319 até a divisa do Estado de Rondônia com o Estado do Amazonas, a estas áreas se aplicam o regime urbanístico da ZR1. 

O regime urbanístico da ZR1 é o denominado ¿Zona Residencial de baixa Densidade¿, do qual extrai-se que as áreas localizadas na outra margem do rio, previstas na legislação anterior como ¿rural¿ ou de ¿preservação permanente¿, passariam a ser denominadas ¿urbanas¿, promovendo-se assim uma expansão da área urbana para a outra margem do Rio Madeira. 

Segundo consta, tal expansão seria equivalente a duas vezes a dimensão do perímetro urbano atual (fl.185), conforme Parecer Técnico com o tema: ¿Perspectiva para Ocupação Urbana da Margem Esquerda do Rio Madeira¿, elaborado pelo Departamento de Gestão Urbana (DGU) da Secretaria Municipal de Planejamento e Gestão (SEMPLA), se manifestando desfavorável quanto ao reconhecimento da expansão urbana para solução dos conflitos fundiários existentes ou para garantia de regularidade fiscal, urbanística, tributária na referida área, asseverando que a ampliação da área, conforme proposta dos vereadores, bem como qualquer acréscimo de terrenos ao perímetro urbano, torna-se injustificável devido à extensa disponibilidade de terras na área urbana, vazias ou subutilizadas, com infraestrutura já existente ou projetada capazes de atender às necessidades de moradia e aparelhamento público (fls. 164-209). 

Observa-se que o Ministério Público Federal e o Estadual expediram Recomendação Administrativa aos Vereadores do município de Porto Velho, para que se abstivessem de colocar em votação o Projeto de Lei Municipal n. 678/2013, em razão de vício formal de iniciativa e pela ausência de condições para a promoção da expansão urbana à margem esquerda do Rio Madeira (fls. 217-221). 

Outro aspecto relevante é a inexistência de estudos de impactos ambientais, segundo o Parecer Técnico n. 098/2014, lavrado pelo Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente, Habitação, Urbanismo e de Defesa dos Patrimônios Histórico, Cultural e Artístico, do Ministério Público do Estado de Rondônia, no qual ficou constatado que a expansão buscada pela Câmara dos Vereadores abrange e afeta Área de Proteção Ambiental (APA), Zona de Amortecimento da Floresta Estadual de Rendimento Sustentável (FERS), bem como Área de Proteção Permanente (APP) de cursos d'água - (fls. 380-383 - Autos n. 0012567-89.2014.8.22.000, distribuídos para esta relatoria por continência). 

Cumpre destacar as ressalvas apontadas no Parecer n. 1902/SPFUN/PGM (fls. 226-232) da Subprocuradoria Fundiária da Procuradoria-Geral do Município de Porto Velho: 

Atualmente não cabe mais, segundo as modernas políticas de planejamento urbano, o estabelecimento de zonas de expansão urbanas e sim zonas de contenção urbana que visam assegurar o adensamento e aproveitamento de infraestrutura existente para, somente após, incentivar-se a expansão. 

Em outra palavras, deve-se procurar o adensamento de áreas providas de infraestrutura, geralmente áreas centrais, assim como incentivar-se a qualificação de áreas adjacentes às centrais até chegar à periferia, para, somente após a ocupação dos vazios e a correta utilização dos lotes e somente após a dotação de infraestrutura às áreas carentes, abrir-se a possibilidade de expandir o perímetro urbano. 

Mesmo diante das ressalvas apontadas - em uníssono - pelos órgãos e profissionais experts envolvidos, o projeto de lei seguiu para votação, sendo aprovado em 2 (duas) votações, seguindo para análise do prefeito Municipal que vetou-o, na íntegra, por desrespeito às formalidades exigidas para projetos que visem à alteração do uso de solo pertencente à área rural para fins urbanos, tais como: prévia audiência do INCRA; prévia autorização da Prefeitura; estudos prévios de impacto ambiental; e participação popular. 

Como se vê, a Câmara Municipal não realizou estudo algum, por menor que fosse, que visasse constatar a adequação técnica da mudança de tão grande vulto, desconsiderando o crescimento ordenado da cidade e o custo da futura instalação dos equipamentos urbanos na área de expansão pretendida. 

Vejamos pontualmente as dissonâncias com o ordenamento legal encontradas: 

I. Da inconstitucionalidade formal 

O Poder Legislativo embasa sua iniciativa no art. 30, inc. I, da Constituição Federal, ocorre que, em se tratando de matéria eminentemente administrativa, a iniciativa de leis é reservada ao Chefe do Poder Executivo, pois a ampliação da área de expansão urbana é ato típico de gestão, além de acarretar ônus para outra esfera, o que enseja clara violação ao princípio da separação dos poderes previsto no art. 7º combinado com o art. 39, § 1º, inc. II, alínea ¿d¿, todos da Constituição Estadual, in verbis: 

Art. 7º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. 
Parágrafo único - Salvo as exceções previstas nesta Constituição, é vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuições, não podendo, quem for investido em cargo de um deles, exercer o de outro. 

Art. 39 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Ministério Público e aos cidadãos, na forma prevista nesta Constituição. 
§ 1° - São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que: 
[...] 
II - disponham sobre: 
[...] 
d) criação, estruturação e atribuição das Secretarias de Estado e Órgãos do Poder Executivo. 

O ato normativo impugnado, fruto de iniciativa parlamentar, ao querer expandir a área urbana em avanço para áreas rurais, inclusive de proteção ambiental, interfere no âmbito das atividades do Poder Executivo relativas ao uso e ocupação do solo, além de acarretar ônus para o Poder Executivo. 

Não bastasse a indevida e inconstitucional ingerência em seara alheia, subordina-se a prática daqueles atos administrativos ao exercício de iniciativa legislativa do Poder Executivo voltada para a elaboração e aprovação de planos de expansão da área urbana, atos típicos de gestão administrativa, o que atrai a competência privativa, conforme previsão na Constituição do Estado de Rondônia e, por força do princípio da simetria, na Lei Orgânica do Município de Porto Velho, senão vejamos: 

Seção II 

Das Atribuições do Governador do Estado 

Art. 65. Compete privativamente ao Governador do Estado: 
I - representar o Estado perante o Governo da União e as Unidades da Federação, bem como em suas relações jurídicas, políticas e administrativas, exercendo com o auxílio dos Secretários de Estado a direção superior da administração estadual; 
VII - dispor sobre a organização e o funcionamento da administração do Estado na forma da lei; 

SEÇÃO II 

DAS ATRIBUIÇÕES DO PREFEITO 

Art. 87 - Compete privativamente ao Prefeito: 

II - exercer, com auxílio dos Secretários Municipais, a direção superior da administração municipal; 
VI - dispor sobre a organização e funcionamento da administração municipal, na forma da lei; 

No caso, são duas as formas que o legislativo municipal invade esfera privativa do Poder Executivo com um único ato: a uma - ao usurpar iniciativa legiferante privativa; a duas - ao obrigar diretamente que sejam acarretados ônus comprometedores da responsabilidade do Prefeito enquanto gestor, haja vista a necessidade imediata de implementar políticas públicas de urbanismo, tais como: abertura de ruas, avenidas, saneamento básico, drenagem, pavimentação, iluminação pública, construção de escolas, creches, UPAS e tudo quanto o necessário ao urbanismo da pretendida ampliação. 

Vê-se, portanto, que a matéria disciplinada pela indigitada Lei Complementar se encontra no âmbito da atividade administrativa do município, cuja organização, funcionamento e direção superior cabe ao Prefeito Municipal, com auxílio dos Secretários Municipais. 

A expansão da área urbana do município de Porto Velho - quase duplicando os atuais limites, segundo os estudos e relatórios trazidos à presente análise - e seus efeitos, acarretam iniciativa e responsabilidades nitidamente administrativas, por sua vez representativas de atos de gestão, de escolha política para a satisfação das necessidades essenciais coletivas, vinculadas aos direitos fundamentais da população diretamente interessada, não só os futuros moradores, mas principalmente aos atuais tributantes. 

Assim, tenho que a iniciativa de lei é privativa do Poder Executivo e inserida na esfera do poder discricionário da administração, pois não se trata, evidentemente, de atividade sujeita à disciplina legislativa. O Poder Legislativo não pode por meio de lei se ocupar da administração, sob pena de permitir que o legislador administre invadindo área privativa do Poder Executivo. 

Quando o Poder Legislativo do município edita lei disciplinando atuação administrativa, como ocorre no caso em exame, invade, indevidamente, esfera que é própria da atividade do administrador público, violando o princípio da separação de poderes. 

Desta forma, cabe essencialmente à Administração Pública, e não ao legislador, deliberar a respeito da necessidade ou não da ampliação dos atuais limites da área urbana, pois trata-se de atuação administrativa fundada em escolha política de gestão, na qual é vedada intromissão de qualquer outro poder. 

II. Da inconstitucionalidade material 

É pacífico na doutrina, bem como na jurisprudência, que ao Poder Executivo cabe primordialmente a função de administrar, função típica que se revela em atos de planejamento, organização, direção e execução de atividades inerentes ao Poder Público. De outra banda, ao Poder Legislativo, de forma primacial, cabe a função de editar leis, ou seja, atos normativos revestidos de generalidade e abstração. 

Hely Lopes Meirelles, anota que: 

¿a Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode administrar. (...) O Legislativo edita normas; o Executivo pratica atos segundo as normas. Nesta sinergia de funções é que residem a harmonia e independência dos Poderes, princípio constitucional (art.2º) extensivo ao governo local. Qualquer atividade, da Prefeitura ou Câmara, realizada com usurpação de funções é nula e inoperante¿. 
¿todo ato do Prefeito que infringir prerrogativa da Câmara ¿ como também toda deliberação da Câmara que invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito ¿ é nulo, por ofensivo ao princípio da separação de funções dos órgãos do governo local (CF, art. 2º c/c o art. 31), podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário¿. 

(Direito municipal brasileiro, 15. ed., atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva, São Paulo, Malheiros, 2006, p. 708 e 712). 

[...], podemos dizer que tudo aquilo quanto repercutir direta e imediatamente na vida municipal é de interesse peculiar do Município, embora possa interessar também indireta e mediatamente ao Estado-membro a à União. O provimento de tais negócios cabe exclusivamente ao Município interessado, não sendo lícita a ingerência de poderes estranhos sem ofensa à autonomia local. Pode e deve o Município repelir tais interferências, partam elas de outro Município, Do Estado-membro ou da União, através de qualquer de seus órgãos ou poderes. E não sendo possível ao Município ofendido em sua autonomia convencer administrativamente o poder estranho a cessar sua intromissão, poderá recorrer ao judiciário para anular o ato concreto de interferência inconstitucional. 
A organização dos serviços públicos locais constitui outra prerrogativa asseguradora da autonomia administrativa do Município. Nem se compreenderia que uma entidade autônoma, política e financeiramente, não dispusesse de liberdade na instituição e regulamentação de seus serviços. Mas, a despeito de ser palmar essa verdade, e de a ter dito com inexcedível clareza a Lei Magna, intromissões ainda existem por parte de poderes e órgãos estranhos ao Município, que interferem arbitrariamente nos serviços locais, com sensíveis prejuízos para a Administração e manifesto desprestígio para os poderes municipais, lesados na sua autonomia. Contra esses resquícios do regime ditatorial, que subordinava todos os interesses comuniais ao poder central e incursionava discricionariamente na esfera privativa dos Municípios, já se observava a salutar reação por parte das Municipalidades, através de vias administrativas e judiciais. (Direito municipal brasileiro, 12. ed., atualizada por Célia Marisa Prendes e Márcio Schneider Reis, São Paulo, Malheiros, 2001, p. 110 e 111). 

Desse modo, quando, a pretexto de legislar, o Poder Legislativo administra, editando leis que equivalem na prática a verdadeiros atos de administração, viola a harmonia e a independência que devem existir entre os poderes estatais. 

A matéria tratada na lei se encontra na órbita da chamada reserva da Administração, que reúne as competências próprias de administração e gestão, imunes à interferência de outro poder (Art. 65 da Constituição Estadual - aplicável na órbita municipal por força da simetria ¿ Art. 87 da Lei Orgânica Municipal), pois privativas do chefe do Poder Executivo. 

Ainda que se imagine que houvesse necessidade de disciplinar por lei alguma matéria típica de gestão municipal, a iniciativa seria privativa do Chefe do Poder Executivo. 

A Lei Complementar n. 520/2014, ao expandir a área urbana para além da margem esquerda do Rio Madeira, viola a política de desenvolvimento urbano insculpida nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, e em simetria, o art. 125 da Constituição Estadual, regulamentados pela Lei n. 10.257/2001 (Estatuto das Cidades), mais precisamente em seu art. 42-B, no estabelecimento de regras que respeitam à direção da administração e à organização, e ao funcionamento do Poder Executivo, matéria essa que é da alçada da reserva da Administração, veja-se: 

Constituição Federal 
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. 

Constituição Estadual 

Art. 125 - Na elaboração e na execução da política de desenvolvimento urbano e seus instrumentos legais, o Município observará o disposto nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, de modo a promover e assegurar condições de vida urbana digna, além de gestão democrática e participativa. 

Estatuto das Cidades (Lei 10.257.2001) 

Art. 42-B. Os Municípios que pretendam ampliar o seu perímetro urbano após a data de publicação desta Lei deverão elaborar projeto específico que contenha, no mínimo: 
I - demarcação do novo perímetro urbano; 
II - delimitação dos trechos com restrições à urbanização e dos trechos sujeitos a controle especial em função de ameaça de desastres naturais; 
III - definição de diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para infraestrutura, sistema viário, equipamentos e instalações públicas, urbanas e sociais; 
IV - definição de parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a diversidade de usos e contribuir para a geração de emprego e renda; 
V - a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, quando o uso habitacional for permitido; 
VI - definição de diretrizes e instrumentos específicos para proteção ambiental e do patrimônio histórico e cultural; e 
VII - definição de mecanismos para garantir a justa distribuição dos ônus e benefícios decorrentes do processo de urbanização do território de expansão urbana e a recuperação para a coletividade da valorização imobiliária resultante da ação do poder público. 
§ 1º O projeto específico de que trata o caput deste artigo deverá ser instituído por lei municipal e atender às diretrizes do plano diretor, quando houver. 
§ 2º Quando o plano diretor contemplar as exigências estabelecidas no caput, o Município ficará dispensado da elaboração do projeto específico de que trata o caput deste artigo. 
§ 3º A aprovação de projetos de parcelamento do solo no novo perímetro urbano ficará condicionada à existência do projeto específico e deverá obedecer às suas disposições. 

Cabe ainda ressaltar que o ato normativo foi editado contrariando pareceres e estudos técnicos de viabilidade, sem pudor algum, nem mesmo participação comunitária de vulto que pudesse lhe conferir legitimidade. 

Nos termos dos art. 125 da Constituição Estadual, pode-se extrair que planejamento é indispensável à validade e legitimidade constitucional da legislação relacionada o uso do solo. 

Todo e qualquer regramento relativo ao uso e ocupação do solo, seja ele geral ou individualizado (autorização para construção em determinado imóvel, alteração do uso do solo para determinada via, área ou bairro, etc.), deve levar em consideração a cidade em sua dimensão integral, dentro de um sistema de ordenamento urbanístico, razão pela qual há a exigência de planejamento e estudos técnicos de viabilidade. 

O art. 182, caput, da Constituição Federal disciplina que: 

[...] a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 

O inc. VIII do art. 30 da Constituição Federal prevê ainda a competência dos municípios para ¿promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento, e da ocupação do solo urbano¿. 

Em decorrência dos dispositivos acima apontados se conclui que: (a) a adequada política de ocupação e uso do solo é valor que conta com assento constitucional (federal e estadual); (b) a política de ocupação e uso adequado do solo se faz mediante planejamento e estabelecimento de diretrizes através de lei; (c) as diretrizes para o planejamento, ocupação e uso do solo devem constar do respectivo plano diretor, cuja elaboração depende de avaliação concreta das peculiaridades de cada município; e (d) a legislação específica sobre uso e ocupação do solo deve se pautar por adequado planejamento e participação popular. 

A norma urbanística é, por sua natureza, uma disciplina, um modo, um método de transformação da realidade, de superposição daquilo que será a realidade do futuro àquilo que é a realidade atual. 

Para que a norma urbanística tenha legitimidade e validade, deve decorrer de um planejamento que é um processo técnico instrumentalizado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos. Não pode decorrer da simples vontade do administrador, mas de estudos técnicos que visem assegurar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade (habitar, trabalhar, circular e recrear, tudo dentro de um mínimo de responsabilidade sustentável) e garantir o bem-estar de seus habitantes e o respeito ao meio ambiente. 

Assim se encontra a previsão constitucional: 

Art. 158 - No estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municípios assegurarão: 
I - a urbanização, a regularização fundiária e a titulação das áreas de população favelada e de baixa renda, preferencialmente sem remoção dos moradores; II - a regularização dos loteamentos clandestinos, abandonados ou não titulados; III - a participação ativa das respectivas entidades comunitárias no Estado, no encaminhamento e na solução dos problemas, planos, programas e projetos que lhes sejam concernentes; IV - a preservação das áreas de exploração agrícola e pecuária, e o estímulo a estas atividades primárias; V - a preservação, a proteção e a recuperação do meio ambiente urbano e rural; VI - a criação de áreas de especial interesse urbanístico, social, cultural, ambiental, turístico e de utilização pública. 

Art. 218 - A preservação do meio ambiente, a proteção dos recursos naturais, de forma a evitar o seu esgotamento e a manutenção do equilíbrio ecológico são de responsabilidade do Poder Público e da comunidade, para uso das gerações presentes e futuras. Parágrafo único - Os valores ambientais e os recursos naturais serão considerados bens de uso comum do povo e essenciais à sadia qualidade de vida. 

Art. 220 - O desenvolvimento econômico e social deve conciliar-se com a proteção ao meio ambiente, para preservá-lo de alterações físicas, químicas ou biológicas que, direta ou indiretamente, sejam nocivas à saúde, à segurança e ao bem-estar das populações e ocasionem danos à fauna, à flora, ao solo e às paisagens. 
§ 1° - O exercício do direito de propriedade subordina-se ao bem-estar da coletividade, à conservação dos recursos naturais e à proteção ao meio ambiente. 
§ 2° - Lei estadual estabelecerá o plano geral de proteção ao meio ambiente, adotando as medidas necessárias à utilização racional dos recursos naturais e à redução, ao mínimo possível, da poluição e degradação ambiental 

Art. 221 - Para assegurar a efetividade do disposto no artigo anterior, incumbe ao Estado e aos Municípios, na esfera de sua respectivas competências: I - aprovar, para fins de legislação urbanística, a transformação de zona rural em zona urbana, mediante prévio estudo de impacto ambiental; 

Do exposto, verifica-se claramente que planejamento não é mais um processo discricionário e dependente da mera vontade dos administradores. Não é um simples fenômeno técnico, mas um verdadeiro processo de criação e aplicação de normas jurídicas prévias ou vindouras, que ocorre em duas fases: uma preparatória, que se manifesta em planos gerais normativos, e outra vinculante, que se realiza mediante planos de atuação concreta, de natureza executiva, respeitando o meio ambiente em todas as nuances de impactos. 

Nada disso se fez presente no querer do Poder Legislativo do município de Porto Velho, muito pelo contrário, seguiu dissonante no seu intento, passando por cima de inúmeras etapas, avisos, recomendações e pareceres, atropelando todos os requisitos técnicos necessários, pulando etapas previstas e exigidas legalmente, nas quais existe a imposição jurídica de obrigação de elaborar planos, estudos quando se tratar da elaboração normativa relativa ao estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano, num misto de truculência e amadorismo. 

A ordenação do uso e ocupação do solo é um dos aspectos substanciais do planejamento urbanístico. Preconiza uma estrutura orgânica para a cidade, mediante aplicação de instrumentos legais como o respeito ao zoneamento e de outras restrições urbanísticas que, como manifestação concreta do planejamento urbanístico, tem por objetivo regular o uso da propriedade do solo e dos edifícios em áreas homogêneas no interesse do bem-estar da população, conformando-os ao princípio da função social. 

A sistemática constitucional e legal - relativa à necessidade de planejamento, diretrizes, e ordenação global da ocupação e uso do solo - evidencia que o casuísmo ou interesses outros, nessa matéria, não é em hipótese alguma admissível. 

Não se admite, nesse quadro, modificações individualizadas, pontuais, casuísticas e dissociadas da estrutura sistêmica da utilização de todo o solo urbano. Caso contrário, tornaria inócuo e sem validade alguma todo o planejamento e estudos realizados pelo Poder Executivo, pois qualquer iniciativa parlamentar poderia redundar na completa alteração de tudo o quanto planejado e decidido até então. 

A inconstitucionalidade transparece exatamente pelo divórcio da iniciativa parlamentar da lei local com os preceitos mencionados da Constituição Estadual, bem como passando por cima de rigorosos critérios técnicos apontados por diversos órgãos envolvidos, relevando questões maiores, como falta de saneamento básico e a ausência de um mínimo de infraestrutura dentro dos limites urbanos já estabelecidos, além da ausência de Estudo e Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA). 

Outrossim, é imperioso ressaltar que atualmente as administrações que por aqui passaram sequer conseguiram suprir a demanda de necessidades básicas dos atuais limites. Não há condições orçamentárias, nem técnicas para agregar novas despesas. Expandir o caos é, no mínimo, desarrazoado. 

Voltando ao ponto principal da questão, ao se tratar de matéria atinente à gestão da cidade, cabe nitidamente ao administrador público, e não ao legislador, deliberar a respeito do tema. Esse é o mote. Essa é a sua função. 

A inconstitucionalidade decorre da violação da regra da separação de poderes e da gestão do ordenamento urbanístico municipal, prevista na Constituição do Estado de Rondônia e aplicável aos seus municípios. 

Vê-se, portanto, que o ato normativo impugnado é verticalmente incompatível com o ordenamento constitucional por violar o princípio da separação de poderes, previsto no art. 7º da Constituição do Estado de Rondônia, além dos artigos retrotranscritos. 

A competência que disciplina a gestão administrativo-patrimonial é privativa do chefe do Poder Executivo, assim a iniciativa do Legislativo importa em violação frontal ao texto constitucional que consagra a separação dos poderes estatais. 
Para arrematar: 

Acórdão nº 66.667-0/6 (AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LC nº 884, de 25 de junho de 1999, DO MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO) (versa sobre a iniciativa legislativa para a expansão da zona urbana e a prévia necessidade de estudos técnicos para a elaboração de planos, programas e projetos urbanísticos) EMENTA: INCONSTITUCIONALIDADE - Lei Municipal de iniciativa de Vereador que altera, sem planejamento prévio, as zonas de expansão urbana - Ação Direta julgada procedente - Em certos temas urbanísticos, exigentes de prévio planejamento, tendo em vista o adequado desenvolvimento das cidades, a iniciativa legislativa é exclusiva do Prefeito, sob cuja orientação e responsabilidade se prepara os diversos planos. (Grifei)

Diante do exposto, tenho por procedente o pedido, pelo que declaro a inconstitucionalidade formal e material da Lei Complementar n. 520/2014, de 14 de fevereiro de 2014, promulgada pelo Câmara dos Vereadores de Porto Velho, com efeitos ex tunc, visto que a decisão de inconstitucionalidade atinge a validade da norma. Aponte-se, ainda, a suspensão liminar de sua eficácia (fls. 341-6), devendo ser encaminhado ofício à Câmara Municipal requerida, para o conhecimento imediato desta declaração e as providências necessárias à suspensão definitiva. 

Pela continência/conexão com a Ação Direta de inconstitucionalidade n. 0012567-89.2014.8.22.0000 proposta pelo Ministério Público do Estado de Rondônia, translade-se cópia do acórdão resultante deste julgamento. 

É como voto. 

DECLARAÇÃO DE VOTO 

DESEMBARGADOR ISAIAS FONSECA MORAES 

Senhor presidente, Porto Velho é uma cidade em que as águas servidas são despejadas nas vias públicas. As calçadas, quando existem, são transformadas em estacionamentos pelos próprios comerciantes, que inclusive colocam placas com a inscrição ¿uso privativo¿, porque nas calçadas existentes, na maioria das vezes, crescem os matos. Apenas meio por cento da população é servida com saneamento básico. O existente no bairro Caiari foi feito pelos ingleses quando da construção da Estrada de Ferro Madeira Mamoré. 

A cidade não tem planejamento nem do que existe, eles não cuidam nem da margem direita do rio, e então vem com uma lei querendo expandir para a margem esquerda sem planejamento, sem ESTUDO DE impacto ambiental, sem ouvir a população. Desse modo, estou, plenamente, de acordo com o voto do relator. 

Fonte: TJRO